Kosten

*Dieser Beitrag ist Teil eines Symposiums zum Thema „Modernisierung der regulatorischen Überprüfung“. Für weitere Beiträge der Serie klicken Sie hier.

Einer der umstrittensten Aspekte der Kosten-Nutzen-Analyse im Regulierungsprozess ist die Diskontierung des Werts zukünftiger Schäden. Auf der Grundlage aktualisierter Daten zu US-Schatzanweisungen und inflationsgeschützten Wertpapieren wird die neue Richtlinie A-4 des Rundschreibens der Biden-Administration die unangemessen hohen Abzinsungssätze von 3 % und 7 % aus der vorherigen Richtlinie von 2003 durch einen einzigen niedrigeren Zinssatz von 1,7 % ersetzen Beurteilung der Auswirkungen einer Verordnung von der Gegenwart bis 30 Jahre in die Zukunft. In diesem Beitrag wird untersucht, warum in Kosten-Nutzen-Analysen Abzinsungen vorgenommen werden, und erläutert, wie die neuen Leitlinien es der Regierung ermöglichen werden, die Vorteile einer Reduzierung der Schadstoffexposition besser zu bewerten.

Für diejenigen, die mit den technischen Aspekten von Kosten-Nutzen-Analysen nicht vertraut sind: Diese Bewertungen sollen den Nutzen einer Verordnung mit ihren Kosten vergleichen, um sicherzustellen, dass die Eingriffe der Regierung insgesamt positive Auswirkungen auf die Gesellschaft haben. Eine Herausforderung bei solchen Vergleichen besteht darin, dass Kosten und Nutzen zu unterschiedlichen Zeitpunkten eintreten können. Compliance-Kosten fallen oft unmittelbar an, während Vorteile für die Umwelt und die öffentliche Gesundheit Jahre oder Jahrzehnte später auftreten können. Der Klimawandel ist vielleicht das extremste Beispiel für dieses Problem, aber er kommt auch häufig in einer Vielzahl von Umweltvorschriften vor, die langfristige Gesundheitsschäden wie Krebs verhindern.

Bei der Diskontierung handelt es sich um eine Technik, mit der versucht wird, Kosten und Nutzen, die sich zu unterschiedlichen Zeitpunkten entwickeln, „Äpfel für Apfel“ zu vergleichen, indem ihr Wert in gegenwärtigen Dollar berechnet wird. Es verringert den monetären Wert langfristiger Auswirkungen, basierend auf der Vorstellung, dass Menschen gegenwärtige Vorteile gegenüber künftigen bevorzugen – eine Annahme, die durch verhaltensökonomische Forschung sowie ethische Bedenken hinsichtlich dieser Annahme bei der Bewertung der Vorteile und Kosten einer Regelung für künftige Generationen erschwert wird.

Der neue Abzinsungssatz von 1,7 % im Rundschreiben A-4 ist das Ergebnis eines langen Reformprozesses der Kosten-Nutzen-Analysen, um sicherzustellen, dass sie den Nutzen für die Umwelt und die öffentliche Gesundheit nicht unterbewerten. Die Zahl spiegelt aktualisierte Daten zur Rendite privater Ersparnisse in den letzten 30 Jahren wider und basiert auf der Diskontierung aus einer gesellschaftlichen Perspektive und nicht aus einer auf den Präferenzen der Privatwirtschaft basierenden Perspektive. Da staatliche Regelungen grundsätzlich Auswirkungen auf das gesellschaftliche Wohl und nicht auf private Interessen widerspiegeln sollten, ist diese Reform überfällig. Die überarbeiteten Leitlinien deuten auch darauf hin, dass angesichts der „besonderen ethischen Erwägungen“ unter diesen Umständen ein noch niedrigerer Satz gerechtfertigt sein könnte, wenn Vorteile für künftige Generationen berechnet werden.

Die Wahl eines bestimmten Abzinsungssatzes kann dramatische Auswirkungen auf den erwarteten Nutzen von Vorschriften haben, die zukünftige Schäden angehen. Denken Sie an eine kürzlich vorgeschlagene Verordnung für die giftige Chemikalie Methylenchlorid, die die meisten Verwendungen dieser Substanz verbieten würde. Methylenchlorid ist äußerst gefährlich und führt bei hoher akuter Exposition zu Neurotoxizität und sofortigem Tod. Allerdings sind diese Ergebnisse relativ selten. Eine der größten Gefahren durch Methylenchlorid ist Krebs bei geringer, chronischer Exposition. In der Kosten-Nutzen-Analyse, die der vorgeschlagenen Regelung beigefügt war, war die Vermeidung von Krebstodesfällen somit der größte quantifizierte Vorteil der Abschaffung der meisten Methylenchlorid-Anwendungen. Aufgrund der Latenzzeit dieser Krebstodesfälle hatten unterschiedliche Abzinsungssätze einen auffälligen Einfluss auf die Berechnung des Nutzens der Regel. Bei einem Abzinsungssatz von 3 % überwogen die Vorteile der Verordnung ihre Kosten, bei einem Abzinsungssatz von 7 % jedoch nicht.

Vorschriften zu giftigen Chemikalien – insbesondere solche, die Krebstodesfälle verhindern – sind daher ein Bereich, in dem die aktualisierten Leitlinien des Rundschreibens A-4 die Regulierungsentscheidungen erheblich verbessern werden. Zahlreiche Forschungsarbeiten haben die Exposition gegenüber giftigen Chemikalien wie Benzol und Formaldehyd mit krebsbedingten Todesfällen in Verbindung gebracht. Einige der aussagekräftigsten Studien zum Zusammenhang zwischen giftigen Chemikalien und Krebs sind das Ergebnis der Terroranschläge vom 11. September, bei denen beim Einsturz der Zwillingstürme Tausende Ersthelfer chemischen Karzinogenen ausgesetzt waren. Eine Metaanalyse der Krebsraten bei Rettungskräften ergab einen klaren Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Giftbelastung rund um das World Trade Center und dem darauffolgenden Anstieg von Krebserkrankungen, wobei die Raten bei Ersthelfern 30 % höher waren als in der Allgemeinbevölkerung.

Diese Risiken verdienen von der EPA viel mehr Aufmerksamkeit, da die Krebsraten bei Menschen unter 50 in den letzten Jahrzehnten gestiegen sind. Jüngste Studien haben ergeben, dass Kinder aufgrund ihres Entwicklungsstadiums und weil sie voraussichtlich länger leben als Erwachsene, einem besonders hohen Risiko ausgesetzt sind, durch den Kontakt mit giftigen Chemikalien an Krebs zu erkranken. Während die Behandlung von Krebs im Kindesalter die Überlebensraten verbessert hat, ist die Inzidenz von Krebs im Kindesalter – also die Zahl der betroffenen Kinder im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße – seit mindestens den 1970er Jahren jedes Jahrzehnt gestiegen. Krebs ist heute die häufigste krankheitsbedingte Todesursache bei amerikanischen Kindern unter 15 Jahren und verursacht in dieser Gruppe mehr Todesfälle als jeder andere Faktor außer Verletzungen.

Trotz Änderungen des Toxic Substances Control Act (TSCA) im Jahr 2016 sind chemische Schadstoffe nach wie vor stark unterreguliert, insbesondere im Vergleich zu Umweltbedrohungen wie Smog oder saurem Regen. Und im Gegensatz zu anderen Umweltprogrammen, bei denen die EPA rechtlich nicht in der Lage ist, Kosten und Nutzen abzuwägen oder einen Ermessensspielraum darüber hat, ob sie dies tut, verlangt TSCA von der EPA, die Kosten und den Nutzen des Managements von Risiken durch toxische Chemikalien abzuwägen. Die Aktualisierungen der Abzinsungssätze des Rundschreibens A-4 werden es der EPA ermöglichen, den Wert der durch die Exposition gegenüber toxischen Chemikalien vermiedenen Krebsfälle, die den am häufigsten quantifizierten und monetisierten Vorteil der TSCA-Vorschriften darstellen, besser einzuschätzen. Über die Bedeutung der aktualisierten Leitlinien für die Bewertung extrem langfristiger Schäden wie des Klimawandels hinaus wird der überarbeitete Abzinsungssatz von 1,7 % die Analyse der Vorteile einer Verringerung der durch Umweltverschmutzung verursachten Gesundheitsrisiken der EPA erheblich verbessern. Der Biden-Regierung gebührt Anerkennung für diesen dringend benötigten Schritt bei der Reform der Kosten-Nutzen-Analyse, um sicherzustellen, dass die Methode die neuesten Daten und Forschungsergebnisse zur Abzinsung langfristiger Schäden widerspiegelt.

Rachel Rothschild ist Assistenzprofessorin an der University of Michigan Law School.